Ett FN?

Reform av FN har pågått siden organisasjonen ble opprettet, og
like lenge har det vært et kontroversielt og omdiskutert tema.

Publisert 01.09.2008 i Kronikk i Dagbladet 23. juli:
Av Ingvild Øgstad

Et utall rapporter med gode og dårlige reformforslag har blitt
liggende og støve ned i en skuff i New York - hva gjør at Jens
Stoltenbergs «Ett FN» ikke vil lide samme skjebne?

«Ett FN» er et omfattende reformforslag utarbeidet av et høynivåpanel ledet av Jens Stoltenberg og statsministrene i
Pakistan og Mosambik på tampen av 2006. Reformforslaget går i
hovedtrekk ut på at det i hvert land hvor FN opererer skal
jobbes under én leder, med et felles program, et felles
budsjett og, hvis mulig, ett kontor. I mange land er FN i dag
representert med over 20 organer. Ifølge Stoltenbergs forslag
skal det også opprettes et sentralt organ bestående av
representanter fra de forskjellige FN-organene som skal
koordinere og lede arbeidet. Reformforslaget er ikke vedtatt,
men parallelt er det satt i gang pilotprosjekter i åtte land.

Det er ingen garantier for at ikke også «Ett FN» vil støve ned
i en skuff i New York. Men det er grunn til å være
optimistisk. For det første har denne rapporten blitt
utarbeidet av sittende statsministere, noe som betyr at de kan
legge et visst press på gjennomføring. For det andre er
rapporten handlingsrettet og konkret, og reformen har allerede
startet opp i åtte pilotland. For det tredje spiller den
videre på en utvikling man allerede ser på mange fronter i
utviklings- og bistandsarbeidet, nemlig bedre koordinering og
mottakerstyrt utvikling.

Det gjenstår likevel flere utfordringer før reformen kan bli
gjennomført i sin helhet. Den rådende mistilliten i FN gjør
det vanskelig å gjennomføre noen som helst endring. Selv om
Stoltenbergs reformforslag om et koordinert og samkjørt FN
skulle være til hjelp for de fattigere landene, har G77 stemt
mot forslaget, med mektige land som India og Egypt i spissen.
G77, en løs koalisjon av 130 utviklingsland, stemmer ofte
sammen i FN, noe som ikke alltid kommer de fattigste landene
til gode. Koalisjonen består av svært forskjellige land, og
ofte har ikke land som Malawi og India de samme interesser. De
store landene i G77 mener at hvis man skal reformere FN, er
det Sikkerhetsrådet som bør reformeres. De er heller ikke
avhengige av utviklingshjelp og har en helt annen
utenrikspolitisk agenda - så for dem er ikke «Ett FN» en
veldig viktig reform.

Pakistan satt som leder av G77 samtidig som landets
statsminister ledet høynivåpanelet sammen med Stoltenberg og
presidenten i Mosambik. Man tenkte derfor at hvis lederen for
G77 gikk inn for reformforslaget, ville de andre komme etter.
I tillegg er Pakistan pilotland for prosjektet, noe som også
viser hvor positive de er til reformen. Likevel fikk altså
ikke Pakistan overtalt G77 til å stemme for forslaget under
FNs generalforsamling i fjor.

De landene som virkelig trenger et effektivt og koordinert FN
på landnivå, er de fattigste landene i verden, og det er også
de som kommer dårligst ut. Burundi, Laos eller Lesotho - de
har verken penger, makt og innflytelse - eller flinke
diplomater og gode forhandlere. I FN, som alle andre steder,
er det makta som rår.

Dette spriket mellom hva de fattigste landene egentlig trenger
og hva G77 fronter i FN, blir større og større. Det er stor
forskjell på det mange fattige land trenger og hvordan de
stemmer i Generalforsamlingen, noe denne saken er et godt
eksempel på. Her stemmer de mot reformprosessen, samtidig som
deres regjeringer søker om å få bli pilotland til prosjektet.

Det avgjørende nå blir hvordan det går med reformen i pilotlandene. Og hittil ser det bra ut. Den erfaringen som er gjort det siste året viser at reformen fungerer godt, særlig i
land der regjeringen har satt seg selv i førersetet. Det er
også stor entusiasme i pilotlandene over hva de har fått til,
og tilbakemeldingene fra FNs særorganisasjoner er mange steder
bedre enn forventet. I tillegg til de åtte landene som nå
prøver ut reformen har 20 nye land meldt sin interesse, noe
som styrker troen på at «Ett FN» fyller et behov.

Men utfordringen med reformen er ikke bare å få med alle FNs
medlemsland, men også å få med alle FNs organer, fond og
programmer. Som i alle bedrifter er det også i FN motstand
innad mot store omorganiseringer. Særlig er reformen omstridt
fordi den vil frata FNs underorganer en del av den makten og
manøvreringsmuligheten de har hatt.
Noe av kritikken rettet mot reformen er også at mangfoldet
står i fare for å bli borte og at nettopp denne muligheten til
å prioritere er viktig for organisasjonene. Det er viktig at
kritikken blir tatt alvorlig og at man underveis legger inn
endringer der det er hensiktsmessig, for å sikre at resultatet
blir det best mulige.

I tillegg kommer alle de praktiske utfordringene. Hvert
FN-organ har ulike, og til tider svært spesialiserte,
arbeidsmetoder som må samkjøres. Strategier, juridisk
rammeverk og politisk agenda varierer sterkt, og hvordan dette
skal løses innenfor «Ett FN» er fortsatt uklart. Store og
vanskelige spørsmål som finansiering er heller ikke avklart.
I Stoltenbergs reformforslag skulle disse spørsmålene avgjøres
av et sentralt organ bestående av representanter fra de
forskjellige FN-organene som skulle koordinere og lede
arbeidet FN gjør på landnivå. Nå er det usikkert om dette
organet noen gang vil se dagens lys. At en så stor reform som
dette trenger et sentralt organ er helt klart, og hvordan
reformen skal kunne gjennomføres uten er vanskelig å se for
seg.

Så selv om resultatene fra pilotlandene er gode, er det umulig
å se for seg en koordinering og sammenslåing av FNs arbeid «på
bakken» uten et sentralt organ til å styre det. En reform av
dette formatet må være forankret i hele FN-systemet, og det må
også reflekteres på toppnivå.